信访是宪法赋予公民向政府有关部门反映问题、提出批评建议的基本政治权利，是民怨的释放通道、民情的反馈渠道、民生的传声筒、民意的表达方式。信访既是公民参政议政的特殊渠道，也是弱势群体维权的有效法宝。但由于信访量的增加，处理信访的认识和方法不同，信访问题已成为复杂的社会问题。本文结合自己多年从事信访工作的体会，对信访存在的问题及解决途径进行分析。

一、当前我国信访现状

对近几年信访情况进行统计就不难发现，目前较普遍的信访状况为：

（一）信访总量居高不下，集体访突出。到市级的集体访上升幅度大，重复访增多，解决问题的难度增大，信访形势仍然严峻。

   （二）信访问题集中。群众信访反映的问题中比较突出的是以下五类：农村土地征用问题；城镇房屋拆迁问题；国有企业改制问题；涉法涉诉问题；企业军转干部问题。

   （三）重复信访增多，老信访户不断。如部分企业军转干部以及某些特定时期的复退军人的上访事件，即属此类。一些过去已经处理的信访事项，并有书面答复材料的历史老案，不分时限，又提出复查要求，并多次来信来访，加大了信访量。

   （四）信访成为各单位特别是基层政府最头疼、压力最大的事项之一。对信访意义认识不足，直接导致平时对信访问题不重视，不是通过以疏导的方式解决问题化解矛盾，而是对信访人敷衍塞责，中央和地方每当遇到大的活动时几乎就是全体机关工作人员搞信访，动用大量人力、物力、财力在路上、车站设卡堵截，对重点不稳定因素，进行跟踪监视，称为“稳控”。有的甚至限制信访者的人身自由，名副其实地非法拘禁，但这的的确确就是当今政府对待信访的无奈之举。信访问题到了这种尴尬的境地，这就是我国的信访问题现状。

二、信访的几种类型及成因

   从是否正当来说，信访分为有理访和无理访。有理访从成因看，可分为告状无门有理访，实体问题不解决或不公正解决有理访，不理解有理访，而无理访只有无理取闹型。

(一) 有理访之告状无门型。

告状无门，顾名思义即没有地方受理告状。导致告状无门有以下原因，一是法律制度缺失，对所状告的事是否应当受理，目前法律尚未规定而无法受理，我们称之为“受理无据”型。如进城务工的农民工等外来人员，在某种程度上就处于无制度性支持的状态，这种问题得以解决更多的依赖于社会的发展进步和法治进程的进一步跨越，制度的进一步完善；二是认为不应受理，由于个人理解问题的不一样，对是否应由本部门受理理解不一、不妨称之为“受理争议”型。三是故意不受理，由于怕麻烦或出于个人人情关系考虑等原因，故意找理由推脱不予受理，我们称之为“无理拒绝”型。

（二）有理访之实体问题不解决或不公正解决型。

事实证明，绝大多数信访者的信访是有理由的，并且只要处理信访实体问题事项的职能部门真心实意地想处理问题，想尽办法去处理问题，信访事件都是能够得到圆满的处理的。对于有理信访者来说，绝大多数信访都是确确实实有问题需要处理，从内心真切地希望问题得到处理才去信访。但现实存在的问题是，信访者的问题在受理部门受理后，一拖再拖，以致长期得不到处理，或者是受理机关也不说不处理，在处理过程中找出种种借口缓慢处理，让信访人遥遥无期地等待就是没有结果，只能一趟一趟的跑断腿，踏破门槛。我国《信访条例》规定的关于信访事项的处理期限的规定，在这些信访事项实体处理人眼里只是一张废纸，其结果是怨恨之情绪在信访者心中不得不与日俱增，以致于出现重复访、越级访、赴京访。再就是一个受理部门受理信访件后拖了很长一段时间处理不了，中途才提出不应由其受理又推给其他部门，这样一来信访时间就更长了。再一个原因就是信访案件得到了处理，但是处理结果不公平不公正，不是依法处理的或是为敷衍应付信访人而处理的，处理结果缺乏说服力，信访人的实体问题实际上还是没得到解决，会出现信访人因不满处理结果而信访。特别是一些需要纠正错误的信访事件，该纠正而不纠正，信访人对处理结果肯定不会满意。以上由于实体问题得不到解决而引起的重复访、越级访、集体访、过激访、进京访在现实生活中不乏案例，一个有理访告状几年、十几年、几十年的例子，我们从媒体和现实中也能感受的到，但诸如此类有理访，我们能埋怨信访人的“顽固”吗？对上访者而言上访时间越长信访成本越高，就越发坚定其上访的决心，有的发展到为赌气，为争一口气而上访。从正面理解，上访人的执着，与《秋菊打官司》中秋菊最终要讨个说法的主旨是一致的。而其折射出的只能是如何加强公务员队伍建设的反思。

（三）有理访之不理解型。

有这样一些信访人，他们提出的要解决问题的信访内容事实上是不合法的，但是由于其自身对法律、政策、制度有关规定、有关业务的不理解或不正确的理解而信访，有时在这种情形形成的信访要求甚至表现的很强烈。

出现这种情况的原因，一是执法者无过错，是依照法律而进行的，但不可否认，法律本身也有一个完善的过程，因而信访人对依法作出的结论不理解。二是由于“隔行如隔山”的道理，我们不能苛求所有信访人对所要信访的问题都做到“内行”，特别是社会分工越来越精细和知识信息量日益增大的今天。如强奸案件的受害人事实上遭到了侵害，但由于证据不足而做出的不起诉案，受害人就很难接受等等。尽管信访人的问题是由于自身的不理解而产生的，但作为一个亲民、爱民的政府，宣传解释法律、政策乃己之责任，只要不是恶意无理取闹，一个公民的信访都是合理的，所以这类信访应归于有理访之列。

（四）无理访之无理取闹型。

    在众多的信访人中，确有少数人明知信访的事由既不合法也不合情理，但却不顾一切地到处信访。究其原因，一是别有用心为达到个人非法目的而信访，如有的人长期捏造事实诬告陷害他人，有的煽动群众，给政府施压从而达到个人目的，有的故意提出非理要求等，二是抓住了政府为了求稳定而害怕上访的心理，从上访中尝到了甜头的信访人，成为上访“专业户”、“职业上访人”。这与有些政府为了息事宁人，对无理信访者无原则地进行让步“补偿”，从而助长了他们上访的“积极性”有关。三是对无理取闹的信访者惩罚打击不力，也助长了他们的上访气焰。

三、解决信访问题的有效途径

上述中对信访问题的类型及成因的分析，为从源头上解决信访问题奠定了基础。解决信访问题一定要有根本性、针对性、层面性、实效性、彻底性。即从源头解决问题，从制度设计层面和实际可操作层面有针对性地解决问题，才有实际意义。笔者结合多年信访工作实践，提出如下意见：

(一)依靠发展和改革，是从宏观和制度层面上解决信访问题的根本途径。

1．立足“发展”这一执政兴国的第一要务解决信访问题。

“在发展中解决矛盾，在改革中促进发展”，是中国处理经济社会问题所遵循的基本理念，也是迄今为止中国能够取得为世界所称道的经济发展成绩的基本道路。只有通过发展，积累经济社会建设所急需的资金，我们才能解决诸多问题。过去在信访中一直居高不下的农村税费负担重问题，随着国家明令取消农业税，切实减轻了农民负担，这类信访呈明显下降趋势，当然信访中也有反映农村“乱收费”的主体开始由基层政府转向职能部门，收费的名目开始由行政事业性收费转向经营服务性收费，但是行政面上的直接收费明显减少了。这充分表明大量在经济发展过程中出现的问题和社会矛盾，必须在发展中解决，抛开经济发展孤立解决某个矛盾是不现实的。像社会保障、就业问题、弱势群体等信访热点都属于此类矛盾，应该立足于在发展中解决问题。

2．改革人大的监督职能，明确赋予人大各工作委员会对信访件是否应当受理以最终的决定权，以此解决有理访之告状无门型问题，无理访之无理取闹型问题。

前面已对告状无门型信访作了阐述，对于由于立法的滞后带来的告状无门问题，一方面人大在现有法律法规框架内对信访人作解释，因为目前法律对该信访问题无明文规定，法律需要一个完善的过程——从而做好息诉工作；另一方面作为具有立法权职能的人大正好可以收集到需要完善立法的地方，以便尽快立法，使其有法可依。对于由于同一行政区域部门之间受理争议的信访件，人大肩负起最终决定由谁受理的职责，在所监督的“一府两院”之间进行分配，明确受理部门，防止来回踢皮球，信访人告状无门，并监督案件的办理进展——完善发挥人大固有的监督职能，对应当受理而故意不受理的情形，人大决定其受理，并为责任追究积累证据。

实践中，信访人对已受理并处理信访件的机关答复不服，形成无休止的上告，是信访量居高不下的一个原因。信访件的处理是否正确最终究竟谁说了算，法律上没有明确规定，从而造成无休止信访。法律应明确同级人大是同级的最高权利机关，对同级及以下同级司法及行政部门做出的申诉、复议是否正确应有决定权，人大对信访件做出的结论是终裁的结论，信访人如再信访应不予受理。

3．设计科学、公正的制度消解信访问题的出现量。

过去高考招生一直是信访的热点，由于这几年招生录取制度设计越来越科学，使用网络分档录取，管理规范有序，人为的干预大大减少，产生的矛盾也越来越少，在信访中目前已经很少见到这类问题。从制度上协调各阶层之间的利益，实质上是各阶层如何更好地共存的问题。毫无疑问，“公正的机会”是一个公民的权益之所在，需要科学公正的制度来保持。任何个人和群体如果对公平的社会制度绝望了，他就必然会感到被社会抛弃了，社会利益与他没有关系，社会规范对他也就失去了约束，信访稳定随之出现。当前广大群众的意见和不满主要集中在两个方面：一是背离和违反权利公平、机会公平、规则公平，破坏和践踏市场经济公平竞争原则，利用权钱交易、行贿受贿、商业回扣、价格欺诈、坑蒙拐骗、欺行霸市、垄断经营等非法及不合理的途径和手段牟取暴利和积累财富；二是市场经济也有失灵的一面，不能也无法解决社会公平问题，困难群体在市场经济竞争法则的作用下，基本的生存需求和条件受到挤压和威胁，矛盾的淤积就会产生信访问题。就一定程度而言，群众的意见和不满是有道理的，真实地反映了我国分配方面存在的不公问题，这也是我国从发展思路和政策走向上提出要“更加注重公平”的现实依据。但由于情况的错综复杂，在实际中只能求得大致公平、相对公平。目前企业重组改制、劳动和社会保障方面的问题反映强烈，涉及企业离退休人员待遇、企业拖欠职工工资、下岗职工再就业等问题的来信持续增多，大量的问题虽然有些是历史遗留问题，但更多的是因为制度不合理、不公正，直接侵害基层群众利益而造成的。所以科学、公正的制度是解决信访制度层面存在的问题的途径。

4．要从制度上维护和拓宽社会各阶层群众的利益诉求渠道。

畅通群众利益表达的渠道，使各种诉求、意见、要求和建议能够及时、准确地反映到党和政府那里，这既是党委政府科学决

策、民主决策的必然要求，也是有效化解利益矛盾冲突、促进社

会安定和谐的重要条件。中国现有的公众利益诉求渠道主要是信访，有些地方官员为了突出政绩，显示安定，往往对信访设置限制，导致信访渠道不畅。目前保障弱势阶层的诉求是重点，相比之下贫困群体利益表达渠道却不畅，诸如失地农民“没人可找”的情况比较严重，“集体上访”往往被下层民众认为是可以“向上面反映问题”的惟一有效的方式。可以说，畅通的利益表达渠道本身也是社会必要的安全阀，同时对于下层不满情绪及社会能量来说，它又是一种泄洪装置，有利于社会稳定。而信访工作在目前阶段是这一工作的主要承担者。“和谐社会”建设不是回避矛盾，更不能以此来掩盖矛盾，而是要看到矛盾、正视矛盾，并想办法解决矛盾。党和政府应靠制度获取底层声音，及时有效地解决老百姓迫切需要解决的问题。

5．加强司法监督，维护司法公正已成为涉法涉诉类信访的迫切需求。

司法救济是社会公正的最后一道防线，是化解社会矛盾的主要途径和有效保障。目前涉法涉诉类信访量居高不下，比较集中的是不服法院判决和执行难问题, “事要解决”的要求没有真正落实，息诉罢访率低的问题长时间得不到有效解决，重复访、越级访以及违法上访的现象得不到有效遏制。无可否认，我国目前存在着大量司法不公的事实，司法腐败事实上也存在。在交通通讯发达、经济快速增长、法律体系不断完善的今天，各种经济利益关系高度活跃和复杂，维护司法独立、公开、公正的新的条件和机制反而没有能够主动有效地建立和运行起来。当前司法贵族化,司法过程中留下大量可人为干预的漏洞和渠道，这样法律和司法就会失去与民众的亲近，失去公众期望的公正，也就会丧失应有的权威。

（二）狠抓吏治建设是解决有理访之实体问题不解决型信访的关键。

按说，访之有理，访之于法有据，访之有切实要解决的问题，就应当解决，但恰恰是这种类型的信访占了信访量的80%，这恰恰说明我们的管事部门“不办事”的事实，也即吏治建设之迫切。抓吏治促信访，一是要让“执政为民”的思想在每个公务人员身上做到入脑、入心、入行，树立积极主动想为民办实事的指导思想。群众利益无小事，解决每一件有理信访，就是履行职责，就是“执政为民”的具体体现，否则就是失职，就是与人民不相融，二是坚决推行政务公开，透明行政。这是减少信访的重要方法，也是建立阳光政府、防止腐败、促进吏治的好办法，关键是落实，具体是公开办事程序、公开进度、公开条件、公开结果、公开当事人的评价。三是坚决落实责任倒查追究。每一起有理信访事项的背后，都有过错责任者，世界上怕就怕认真二字，如果对每起有理信访都能做到责任追究，将会有力的促进吏治建设。四是大力推行依法行政，做依法治国的先行者。依法治国首先是依法行政，公务人员应是依法治国的先行者、倡导者、模范执行者。很多有理信访件都是枉法和特权的产物，折射出吏治建设存在的问题。

（三）教育为主，个别打击并重是处理无理信访的方法。

教育的主要内容是重塑公民法律意识，推进信访法治化。事实表明，公民意识构成了法治进程的重要内在驱动力和非制度化要素，从而为法治秩序提供了必要的价值支撑。而“信访高峰”也确实存在着公民法律意识缺位的诱发因素，因此，重塑公民法律意识，就成为推进信访制度法治化的重要环节。首先，增强公民法律信仰，培养寻求司法途径实现权利救济的信念。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。只有当社会成员认识法律是获得正义、实现权利救济的最佳途径时，才能特别信任法律，因此，只有增强公民法律信仰，强化公民法律意识，才能使人们更好地寻求司法途径来实现相应的权利救济，从而减缓信访压力和促进信访制度法治化。其次，培养法律至上信念，树立法治社会的司法权威。转型时期固然有大量的社会矛盾，各种体制的不合理和制度的缺失，是矛盾产生的一个重要因素，但无论如何这些矛盾必须在国家法治的框架内解决。教育不是万能的，对极少数无理信访者、经屡教不改者和别有用心蓄意滋事者，政府也不能手软，应坚决打击，因其也走到了人民的对立面，如对法轮功这些信访者就不应手软。

    三、充分利用信息化资源解决信访问题

从现行信访体制的实际看，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构，这些机构之间既互不隶属，又缺乏制约，级级转办，层层告状。同时，中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制与协调能力十分有限，缺乏强制约束力，特别是信访部门之间缺乏统一的计算机联网，彼此之间信息不能共享。信访者的一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案也可能不一样。也正因为信访机构之间彼此缺乏统一协调的工作机制与信息系统，致使信访问题在各信访机构之间推来推去，信访人在各信访机构之间来回跑动，致使信访人重复信访。结果使信访问题越积越大，也导致越来越多的信访问题涌向首都。

1．信息化对信访政策解释的作用机制

深化民众对信访政策本质，内涵等的认识可以减少信访政策执行的阻力。上访者不了解信访政策的内容、职责以及处理程序，把信访当作司法的替代，把正当的信访程序视为信访人员敷衍推脱，导致越级上访、重复上访乃至暴力上访等有碍信访秩序的行为。而网络等信息发布手段具有传播面广、传播速度快、形式多样、易于互动、易于接受的优势，能够促进公众迅速了解信访机构的职能办事规则和各项政策法规，保证了信访政策信息的有效传播，拓展了信访政策解释的广度和深度，全方位地深化了民众对政策的认识，构成了信访政策解释的有利工具。此外，信息技术促使公众学习信访知识更方便，公众知识水平会进一步提高。

2． 信息化对信访政策执行组织结构的作用机制

第一，通过重建组织沟通方式改变信访政策执行组织的结构形态。信息化要求建立全国信访信息系统，形成统一的网络服务平台。公众在这个网络服务平台上，信息共享。互动管理，信息传递的高速度、全方位、大负荷、交互式，将改变过去以行政组织纵向结构来传递信息的方式。网上办公，远程会议、虚拟机关的产生，打破了工作的时空界限，提高了工作效率，加强了信访部门之间的信息沟通和互动，管理层次将大大减少，一改信访机构组织结构松散难以形成整合力量的弊端。

第二，通过优化信访政策执行组织的内部权力配置。改变组织的结构形态。信息共享将打破公共部门独自负责信访政策执行的局面。赋予了法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等每一个信访政策执行者，关注相当大的信息，使得他们拥有的参与信访政策执行的权力得到落实。(方国民   刘晗)